美国智库：中国海岸警卫力量远落后于美国日本

中国海警接收海军退役护卫舰

　　东方网11月23日消息：美国著名智库詹姆斯敦基金会19日发表文章，尽管今天的中国已逐步成长为海上强国，其海岸警卫力量的发展却极为滞后，与美日等国家强大高效的海岸警卫队形成了强烈对比。文章还建议中国组建统一集中管理机构来协调海上安全事宜。

　　中国海警从海军手中接收两艘护卫舰

　　文章称，目前中国至少有5个参与海事执法的主要机构。其中，中国公安边防海警部队既不是五大机构中规模最大的，也不是最知名的海岸执法力量，但至少在当前所有海事执法机构中，是唯一拥有配备武器系统的舰艇的机构。目前，中国公安边防海警部队即海警，除配备有最快时速可达52节的巡逻艇之外，还配备有小型(218型)和大型(718型)海岸警卫艇。718型海岸警卫艇设计排水量为1500吨，约长100米，配备一门37毫米舰炮。最近，海警还从中国海军手中接收了两艘经过改造的“江湖”级护卫舰队，但可能没有配备舰载机。海警的主要任务是打击犯罪，担负反海盗及打击恐怖主义威胁的重任。

　　在海事管理方面，隶属于中国交通部的海事局及隶属于国家海洋局的中国海监与海警有着同样的影响力。这些机构拥有相对较高的威望，是因为它们正在快速配备新型巡逻舰艇，并已开始配备固定翼飞机及直升机。就人力而言，中国海事局拥有2万人，超过了其他海事执法机构，既反映出了中国商业海洋权益的力量，也反映出了海事局监管的范围——从核证海员至维持援助再至导航。交通部在制定中国海事政策方面有重大的影响力，据信交通部在推动中国潜艇远赴索马里执行护航任务中发挥了重要作用。

　　1999年，一艘名为“大舜”号的轮船在距离海岸几英里的黄海海面发生事故，导致304名乘客丧生。自此之后，中国海事搜救能力得到大幅度提高，短期目标是在150分钟内处理50英里以内的海上事故。在香港空中巡逻和救援行动的特别支援下，海事局在沿海地区建造了众多飞行基地，自2006年开始利用直升机进行救援工作。最近，还有大量新式大型舰艇加入进来，包括配备有诸如变距螺旋桨等先进系统的大型轮船。最近加入海事局舰艇队伍的是长达114米的“海巡11”大型舰艇，该艇于2009年在山东威海执行任务。

　　中国海监的主要任务是巡逻中国的专属经济区(EEZ)，以及预防中国广大沿海地区的环境破坏。2008年10月21日，《中国日报》刊发的一份专题报告显示，中国海监共拥有9架飞机和200多艘巡逻艇。而且，它最近还采购了至少三艘新的大型巡逻艇，包括“海监46号”、“海监51号”和“海监83号”。自2006年以来，中国海鉴已经加强在东海及南海南部的巡逻力度。2008年10月，中国海监总队孙书贤常务副总队长曾表示：“中国海监力量将会被升级为隶属中国海军的一支预备役部队，从而使其在巡逻过程中拥有更好的装备，中国海监当前的防御力量依旧不足。”除中国海监外，国家海洋局也进行了大量的海洋考察，监督诸如北极研究等项目。

　　文章指出，在其他涉及海事管理大量机构中，中国海关总署的反走私力量也扮演着重要的角色，他们还会与公安部联合打击非法毒品贩运。另据一份报告透露，海上毒品运输或许会成为中国的一项重大挑战——中国拥有绵长的海岸线以及众多各异的入境口岸。除中国海关总署外，中国渔政指挥中心(FLEC)也是参与海事管理的部门之一。尽管过去十年间，该中心对海事的投资不比上述几个机构，但是其已承诺会提供更多资源，改善中国沿岸渔业所普遍存在的困难。

　　文章称，上述五个海事管理机构代表着中国实质的海上能力，虽然这些分散的机构之间仍存在合作及协调问题。在海事执法部门中，任务及资源都是在海岸警卫队及海军之间进行分配。对此，海权理论家杰弗里提尔(Geoffrey Till)认为，任务及资源的重复是不可避免并且符合逻辑的，海岸警卫队的多种行动都与海军有着不同的联系。提尔称：“随着安全概念扩展，可能重叠的范围也正在增加，从而使谁应该为什么事负责的问题显现出来。”

　　中国海警与美日海岸警卫队实力差距大

　　尽管海岸警卫队分支与海军的任务重叠在中国是个很新概念，但很显然，中国海上战略家相信，许多国家的海岸警卫队都在执行国家安全任务。的确，今年6月，中国国防大学的一名的中国专家就曾表示，中国海岸警卫队的大型巡逻艇能够很简单地接受改装，从而执行远海作战任务，而警卫队的小型及中型巡航艇则可支持海岸防卫，执行诸如布置防御性雷区等。此外，还有进一步的证据表明，中国人民解放军将会为巩固海岸警卫队提供支持，这是因为北京政府已经开始高度重视管理自身的专属经济区，而且中国也意识到因在海上领域落后于该地区的其他国家，自己一直处于不利的地位。

　　对于中国海事分析家而言，中国海事执法及管理能力面临的挑战是显而易见的。通常，人们认为中国在该领域的能力与其海事发展规模不成比例。中国宁波海岸防卫学院2006年文章指出：“我们目前的海事执行力量与我们作为一个大国的身份及形象是不相称的。”该文章称：“目前，海事执法船主要由500吨以下的小型巡逻艇构成，而且舰载直升机的数量也远远无法完全满足海事执法的需求。”

　　文章指出，与此形成对照的是，其他太平洋国家，尤其是美国及日本，都拥有强大而有效的海岸警卫力量，而且中国海事分析家也都非常明白这种差距：目前，美国海岸警卫队配备有250架不同型号的飞机，而日本海岸警卫队也配备有约75架飞机；由于中国航空力量较不发达，所以其海岸警卫队配备所有各款飞机数量都不超过30架。文章指出，飞机不仅对远程巡逻而言至关重要，而且在复杂救援情况下，它们也是不可获缺的。以上这些数字都说明，中国与其他主订亚太国家海岸警卫力量存在很大差距。

　　尽管过去十年间中国海上力量得以大幅增强，但与亚太地区其他大国相比总体能力依就相对较弱，出现这种情况的原因有以下几方面：政治现代化程度、经济发展状况以及官僚政治制度。比如，理查德萨特梅尔(Richard Suttmeier)的研究对解释中国重新评估当今时代的安全与风险问题提供了帮助。肯定了中国在提高民航安全上的良好表现后，他总结称：“中国及其他国家已经从现代化进程中获得了财富和力量，而且其所面临的风险降低，国家安全也得以加强……”。而财富和教育可以为中国带来“第六个现代化”——使北京政府具备“应对环境和技术风险的能力”。中国境内必定存在不少强大的公司实体，他们肯定会要求相关部门确保港口的有序管理以及公司船只和运载货物的安全。从这方面看来，海岸警卫队的改进可以看作是一种对中国海上贸易投资的新型保障。实际上，中国在该领域相对较弱的基本原因是缺乏一个单独、强有力、可以总揽所有海上执法和管理功能的海上警卫部队。不过，中国确实已在相当短的时期内取得了可观成绩，而且其薄弱时期已经渐渐成为历史。

　　海警力量强大有助于强化中国海洋主权

　　海岸警卫深化海事合作安全议程中占据着独特的地位。确实，虽然中美两国海军之间的接触仍十分有限，但美中两国在海岸警卫领域的合作已在蓬勃发展。例如两国主要港口督察员及安全专家间的定期交流——毫无疑问，这是两国在透明度及建立信任领域的一大进步。美国海岸警卫队还开创了一种推行联合国禁止刺网捕鱼的新方法：在美国海岸警卫队海岸巡逻艇上搭乘中国“随船观察员(shiprider)”，一起在辽阔的北太平洋海域中巡逻。这些来自中国渔政指挥中心的“随船观察员”有权利寻找并抓捕中国违法者。全球环境危机要求华盛顿与北京间进行更多类似创新环境合作，这一案例也值得仔细研习。

　　2007年7月，巴拿马籍货船“HAI TONG 7”货轮在太平洋西北方向370海里处受台风影响沉没后，13名中国海员在中美两国搜救机构的努力下获救。另外，过去几年来，中国学生开始在美国海岸警卫队学院接受暑期课程。美国海岸警卫队成功与中国各海事执法与管理机构之间建立友好关系的关键原因是美国海岸警卫队领导阶层的高阶承诺，艾伦上将(Admiral Thad Allen)2009年夏访华就说明了这一点。11月初，美国海岸警卫队在大型海岸巡逻舰前往上海参加搜救演习，与此同时，一队中国科学家短暂的登陆美国海岸警卫队破冰船接收科学数据。鉴于资源有限，所以美国海岸警卫队无法在国际合作领域投入太多精力。然而，截止至今日，这一努力已经拓展成为西太平洋海事安全合作建立关键基础，因此对美国在该地区战略而言有着非常重要的意义。

　　文章最后称，目前中国海岸警卫机构正在迅速的提高他们的实力及水平。在中国靠近沿海地区繁忙的航运线上，越来越多的中国或国外人士获救的事情就非常清楚的说明了这一点。无论北京是否会将其众多海事机构合成一个统一的海岸警卫队，中国海事执法能力的日益增强都会使中国在各海洋主权及资源纠纷问题上的表现更为强势。2009年3月“无瑕号”事件中，这些中国海事机构的表现可能就暗示了这一新发展趋势。而且，同样可以确定的是，要想加强地区海事合作，人们还需经历诸多挑战。一个更加微妙，但同样重要的影响是：中国会在各重要地区——从东南亚，至印度洋，再至非洲——在海洋政策及海事管理领域将更加高调。

　　无论如何，中国海岸警卫机构的海事安全观非常先进，这一种比较令人鼓舞的现象。例如，2006年宁波研究海岸防卫学院文章便反复指出：“自然，在国家利益斗争中，矛盾是不可避免的。真正的问题是，要采取何种方法解决这些争论。充分发挥政府实力、谨慎地对海军进行部署、努力尝试着缩小民间海事机构间的争论范围，这些措施能够避免危机进一步升级。”中国海事理论家中普遍存在的此类推理表明，如果当前地区及全球安全的动力得到充分支持甚至得到促进，那么中国就可能会在21世纪作为一个“负责任的海事参与方”崛起。(编译：春风)